Hoera, (bijna) 2 jaar! – Een interviewserie over de Omgevingswet

Joop van den Brand – juridisch expert/expert grondbeleid

Joop van den Brand is werkzaam bij Van den Brand Grondbeleid. Joop adviseert overheden m.b.t. juridische, beleidsmatige en financiële zaken over gebiedsontwikkeling in de ruimste zin van het woord. Zijn expertise bevindt zich op het gebied van grondbeleid.

Met Joop willen we het graag hebben over zijn ervaringen met kostenverhaal en grondbeleid. Hoe functioneert dit na 1,5 jaar Omgevingswet? Maar al bij de start van het gesprek geeft Joop aan dat hij in de afgelopen twee jaar ontwikkeling ziet naar hele grote plannen van meer dan duizend woningen, die de noodzaak van samenhangende inzet van diverse grondbeleidsinstrumenten alleen maar gewichtiger maakt en nieuwe strategische vraagstukken oproept.

Grote plannen

Tijdens en na de economische crisis waren het kleinschalige plannen, maar de nieuwe plannen zijn grootschalige gebiedsontwikkelingen van 1.000 tot 3.000 woningen. Dit door de wens om snel tot planvorming voor de woningbouwopgave te komen. Dit heeft gevolgen voor het te voeren grondbeleid. De kleinschalige ontwikkelingen leidden tot een praktijk waarbij de afspraken over de locatieontwikkeling (programma, kwaliteit openbare ruimte, kostenverhaal) vooraf in een overeenkomst werden vastgelegd en er vervolgens een bestemmingsplan in procedure werd gebracht. Veelal was daarbij geen exploitatieplan nodig. Bij een plangebied van 1.000+ woningen zijn er vaak veel meer verschillende eigendomsposities en lukt het gemeenten niet alle benodigde gronden vooraf te verwerven en/of met eigenaren anterieure overeenkomsten over de locatieontwikkeling te sluiten. In dat geval is de gemeente aangewezen om publiekrechtelijk instrumentarium in te zetten (denk aan regels over woningbouwcategorieën, kwaliteit openbare ruimte, kostenverhaalsregels, regels over financiële bijdragen).

Grootschalige ontwikkelingen vragen dus om meer regie via publiekrechtelijke instrumenten. Die regie betekent ook een afstemming tussen het van oorsprong ruimtelijke instrumentarium en het grondbeleidsinstrumentarium. De figuur van het exploitatieplan bestaat niet meer; de inhoud ervan (kostenverhaal en regels over locatie-eisen) wordt onderdeel van het omgevingsplan. Dat is iets waar gemeenten nog weinig ervaring mee hebben.  “Als een gemeente echt 1.000 woningen wil realiseren, dan komt ze onvermijdelijk in aanraking met grondeigenaren die niet willen meewerken. Dan moet de raad bereid zijn instrumenten te gebruiken, ook als dat ongemakkelijk voelt. Anders blijft er een plan op papier zonder huizen” aldus Joop. Regels over kostenverhaal en locatie-eisen zien op de situatie van zelfrealisatie. Maar het grondbeleid dient ook te zien op de situatie dat een eigenaar niet bereid of in staat is het omgevingsplan te ontwikkelen volgens de door de gemeente gewenste vorm van uitvoering. Een omgevingsplan dient ook onteigeningsbestendig te zijn. Het onteigeningsinstrumentarium is ingrijpend gewijzigd in de Omgevingswet. Het is nu de raad die zelf beslist tot onteigening (onteigeningsbeschikking) in plaats van de oude aanpak waarbij de raad een verzoek richtte aan de Kroon. Dat is allereerst nieuw en vraagt gewenning. Maar ook leidt de nieuwe rol van de raad soms tot enige terughoudendheid. Dit vraagt aandacht met betrekking tot kennisoverdracht en informatie. 
Ook is er een toename in het aantal gevestigde voorkeusrechten te zien. Er is sprake van een toenemende trend in actievere vormen van gemeentelijk grondbeleid. Ook dit vraagt om een goede afstemming tussen de inzet van grondbeleid (i.c. voorkeursrecht) met kerninstrumenten uit de Omgevingswet, zoals de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan. 

Kaders

Voorafgaand aan dergelijke grote planontwikkelingen moeten strategie en kaders al vastgesteld zijn. Gemeenten moeten o.a. over kostenverhaal, sociale huur en locatie eisen al duidelijke keuzes vastleggen. Joop noemt een voorbeeld ter illustratie dat de noodzaak hiervan weergeeft: “Als je 3.000 woningen wilt realiseren en 30% moet sociale huur zijn en er zijn 20 eigenaren, vraagt dit om strategische sturing in het omgevingsplan. Indien in het omgevingsplan wordt volstaan met een regel van 30% sociale huur (van het totaal aantal woningen), bestaat het risico dat de gemeente eindigt met 900 sociale huurwoningen op de verkeerde plek of in de verkeerde volgorde. Zonder duidelijke kaders loopt het plan dan mogelijk stedenbouwkundig en financieel vast.” Je moet locatie eisen stellen in de vorm van regels in het omgevingsplan, waar sociale woningbouw moet komen en hoe dat verdeeld moet worden. Maar met deze manier van werken is weinig ervaring want het is omgekeerd aan wat gemeenten tot aan de Omgevingswet gewend waren; het plan volgde het contract en er werd gewerkt vanuit contracten en grondbezit.

Integraal werken

De Omgevingswet vraagt om integraal werken, waarbij planeconomie, ruimtelijke ordening en grondzaken samen optrekken. Maar in de praktijk vallen die werelden vaak nog uiteen. Vaak moeten de gemeentelijke afdelingen zich nog inrichten en afstellen op deze nieuwe manier van werken. Als je bijvoorbeeld instrumenten als voorkeursrecht in wil zetten dient er ook een duidelijke visie te zijn over verwerving (wat als gronden worden aangeboden aan de gemeente) en hoe de follow-up is in de kerninstrumenten van de Omgevingswet (op tijd een omgevingsvisie of programma en uiteindelijk een omgevingsplan). Of als er regie nodig is voor de realisatie van sociale huurwoningen, hoe dan te borgen dat deze woning ook gedurende een lange instandhoudingstermijn beschikbaar blijven voor een door de gemeente aangewezen doelgroep? 

Ervaring

Het laatste punt dat Joop noemt is dat er een stuk ervaring is weggevallen. Het nieuwe grondbeleid vraagt om een situationele benadering: soms meer actief, soms faciliterend. Dit betekent dat de gemeente ervaring dient te hebben met de gehele gereedschapskist van het grondbeleidsinstrumentarium. In de periode van de economische crisis was in algemene zin de grondbeleidsaanpak bij gemeenten gericht op faciliteren met een minder actieve houding. Tegelijkertijd zijn in die periode ambtenaren die gewend waren met actieve grondpolitiek, met pensioen gegaan. De jonge generatie is kundig maar mist hierdoor belangrijke ervaring. Daardoor ontbreekt een vanzelfsprekendheid in het ontwikkelen van nieuwe vormen van grondbeleid. Tegelijkertijd is er de nieuwe Omgevingswet waardoor tal van wijzigingen en vernieuwingen in het instrumentarium zijn ontstaan. 

Conclusie

De grootschalige vraag naar woningen en de daarbij te hanteren planning zorgt voor grotere plannen. Die zorgen er op hun beurt voor dat veel meer dan voorheen gebruik moet worden gemaakt van publiekrechtelijke grondbeleidsinstrumenten. Het vraagt om inzicht in de toepassing van de gehele gereedschapskist van het grondbeleid. Dat wordt des te spannender nu de praktijkervaring van het werken met het nieuwe grondbeleidsinstrumentarium uit de Omgevingswet in deze beginfase nog beperkt is en tegelijkertijd de eisen en ambities toenemen.