Longread: onderzoek kostenverhaal in de praktijk

Vooraf

Nog enkele opmerkingen vooraf.

• Het rapport pleit voor (gedeeltelijke) standaardisatie van anterieure overeenkomsten
• Een plankostenscan voor privaatrechtelijk kostenverhaal; welke kosten bij een anterieure overeenkomst; nu is alleen sprake van een schaduwwerking. Dit laatste dat met name ook juridische kosten worden ingediend, maar ook hoe om te gaan met uitloop van processen.
• Een handreiking over standaardisatie van bovenwijkse kosten in gemeentelijke kostenverhaalsnota’s.
• Een routekaart voor bestuurders^[2] met uitleg over kostenverhaal op hoofdlijnen; en een voor projectmanagers met de processtappen.
• Het onderzoek is uitgevoerd door Fakton en Metafoor.

Solitaire ontwikkeling

Het gaat hier om ontwikkelingen die geen verband hebben met andere gebiedsontwikkelingen. Het kan bijvoorbeeld gaan om sloop van een bestaand pand en nieuwbouw voor een andere functie of om nieuwbouw op een inbreidingslocatie. Soms is wel aanpassing van de openbare ruimte nodig en soms niet.

Relevantie voor kostenverhaal: 

Er is geen sprake van binnenplanse verevening met andere eigendommen. Er is meestal sprake van één initiatiefnemer. Een gemeente hoeft maar met één partij te overleggen over de ontwikkeling en over de te verhalen kosten. Als men het eens wordt over de ontwikkeling, kunnen partijen meestal ook contractuele afspraken maken over kostenverhaal. Het volgen van de publiekrechtelijke route is zelden nodig.

Uitleglocaties

Het gaat hier in de regel om ontwikkelingen van een wat groter gebied, meestal met meerdere eigenaren. Het wordt ‘uitleglocatie’ genoemd omdat de locatie zich buiten de bebouwde kom bevindt en na ontwikkeling aan die kom wordt toegevoegd. Het gaat dus om locaties die grotendeels onbebouwd zijn. 

Relevantie voor kostenverhaal: 

Eigendom is veelal verdeeld. Hoe meer versnipperd, hoe moeilijker het is om met iedereen anterieure overeenkomsten te sluiten en dus hoe eerder een gemeente uitkomt op de publiekrechtelijke route. Er is sprake van binnenplanse verevening van alle relevante kosten van grondexploitatie. Naarmate de locaties groter zijn, zijn er in de regel ook meer bovenwijkse kosten.

Binnenstedelijke transformaties

Bij transformatie wordt uitgegaan van omvorming van bestaande bebouwing door die te verbouwen voor een andere functie door projectontwikkelaars of eigenaren. Gemeenten maken dat planologisch mogelijk door wijziging van het omgevingsplan of door, op basis van een gebiedsvisie, mee te werken aan afwijking van het omgevingsplan telkens wanneer iemand toe is aan realisatie van een andere functie. Bij bedrijventerreinen gaat het dan vaak om een geleidelijke omvorming van bedrijfs- naar een woonfunctie of naar een combinatie van wonen en werken.  

Relevantie voor kostenverhaal: 

Omdat een overgang naar een andere functie niet wordt afgedwongen, laten gemeenten de transformatie meestal over aan private partijen. Het kan dan erg lang duren voordat dit geëffectueerd wordt, zonder vooraf te weten óf iedereen gebruik maakt van de mogelijkheden die de gemeente biedt. De gemeente heeft geen vast omlijnt eindbeeld voor ogen en ook geen realisatietermijn. Het is bij een dergelijk type gebiedsontwikkeling niet logisch ervan uit te gaan dat iedereen een anterieure overeenkomst wil sluiten voordat de gemeente het omgevingsplan aanpast. Het betreft meestal organische ontwikkelingen. Het kostenmodel zonder tijdvak is daarvoor in de Omgevingswet opgenomen. Dan hoeft de gemeente bijvoorbeeld geen kosten van aankoop en sloop van vastgoed te betrekken in het kostenverhaal. Op dat onderdeel vindt dan ook geen binnenplanse verevening plaats. Wel wordt de inbrengwaarde afgetrokken van wat men bruto bij moet dragen.

Binnenstedelijke herontwikkelingen

In tegenstelling tot de hiervoor genoemde transformatielocaties wil de gemeente hier juist wel bewerkstelligen dat er nieuwe functies worden gerealiseerd; dat er herontwikkeld wordt. Ook hier gaat het om hoge kosten omdat bestaand vastgoed moet worden verworven en gesloopt. Maar als de gemeente een – financieel – interessant bouwprogramma toestaat met een wijziging van het omgevingsplan zijn er toch mogelijkheden om substantiële opbrengsten te realiseren. We kunnen te maken krijgen met herschikking van de verkaveling. In het laatste geval is de bestaande verkaveling niet geschikt om de gewenste mix van nieuwbouw en openbare ruimte te creëren. 

Relevantie voor kostenverhaal: 

Binnenplanse verevening van de kosten van verwervingen van de uitgeefbare delen speelt bij dit type gebiedsontwikkeling een rol. Het eindbeeld is veelal bekend. Zeker als de bestaande verkaveling moet worden losgelaten is de kans dat met iedereen een anterieure overeenkomst kan worden gesloten niet groot. Daarentegen is de kans groter dat kostenverhaal mede via de publiekrechtelijke route vormgegeven zal moeten worden. Naarmate er meer woningen worden gerealiseerd zullen er meer ingrepen in de openbare ruimte moeten plaatsvinden; vooral ook buiten het plangebied. Binnen bestaand stedelijk gebied is de kans aanwezig dat andere gebieden daarvan meeprofiteren, zodat een deel een bovenwijks karakter heeft. 

Conclusie

Eindelijk een fijn onderzoek, met veel wat we al wisten, maar nu een keer op papier is gezet. Een onderzoek wat vooral vraagt om uitwerking van de verschillende onderdelen. Daar komen we in de praktijk verder mee!

Literatuur