Hoera, (bijna) 2 jaar! - Vervolg interviewserie over de Omgevingswet: vandaag Overwater over voorkeursrecht

Minder onzekerheid

Onder de oude Wet voorkeursrecht gemeenten was het in de praktijk vaak onzeker of er op een perceel een voorkeursrecht rustte. Dat had te maken met de kenbaarheid van een gevestigd voorkeursrecht. Voor notarissen was dat een bron van frustratie: ze moesten bellen met gemeenten om zekerheid te krijgen over de vraag of zij een akte tot levering van een stuk grond aan een ander dan de gemeente konden passeren. Sinds de Omgevingswet valt het moment van inschrijving van de voorkeursrechtbeschikking in de 0openbare registers samen met de inwerkingtreding. Daarmee is een belangrijke bron van misverstanden verdwenen.

Vijf jaar

Het voorkeursrecht wordt nu gevestigd voor vijf jaar, met de mogelijkheid van een éénmalige verlenging van vijf jaar wanneer de Raad tijdig een verlengingsbesluit heeft genomen. Anders stopt de vestiging van het voorkeursrecht. In het verleden was de vestiging tien jaar. Het verlengingsbesluit ziet Lucassen nog wel eens fout gaan, omdat gemeenten klaarblijkelijk denken dat de Raad dan een nieuwe voorkeursrechtbeschikking moeten nemen, wat niet het geval is.

Programma als nieuwe grondslag

Inhoudelijk bleef het stelsel nagenoeg ongewijzigd. De omgevingsvisie (als opvolger van de structuurvisie) en het omgevingsplan (als opvolger van het bestemmingsplan) zijn als planologische grondslagen voor een voorkeursrecht gebleven. Nieuw is het programma als zelfstandige grondslag voor de vestiging of continuering van het voorkeursrecht. Volgens Lucassen biedt dit beleidsplan door zijn concrete, op uitvoering gerichte karakter interessante mogelijkheden in een vroeg stadium van ruimtelijke planvorming.

Lucassen heeft de indruk dat veel gemeenten het programma als kerninstrument van de Omgevingswet nog nauwelijks kennen, terwijl het zoals gezegd juist kansen biedt, ook voor kostenverhaal en bovenplanse kostenverevening. In planologisch opzicht zijn sommige programma’s verrassend concreet, tot op perceelsniveau aan toe. Tegelijk zijn er veel strategische documenten met vooral ambities maar weinig sturing. Lucassen onderzoekt op dit moment hoe gemeenten programma’s concreter kunnen maken en beter kunnen benutten.

Een andere wijziging ten opzichte van de Wet voorkeursrecht gemeenten is dat het in de omgevingsrechtelijke besluitvorming waaraan het voorkeursrecht gekoppeld is, niet meer draait om het begrip bestemming, maar om de functie(s) die aan gronden is of zijn toegedacht of toegedeeld. Dat lijkt een detail, maar kan voor gemeenten bij de vestiging van een voorkeursrecht op grondslag van een omgevingsplan  een verzwaring van de motiveringsplicht betekenen. Ze moeten nu beter onderbouwen waarom de functie die ze aan een gebied toekennen, het beperken van de overdraagbaarheid rechtvaardigt.

Wet versterking regie

In het ontwerp van de Wet versterking regie volkshuisvesting was bij amendement opgenomen dat het voorkeursrecht vrijwel onbeperkt opnieuw gevestigd kon worden en losgekoppeld zou worden van het proces van ruimtelijke planvorming. Lucassen heeft zich daar in publicaties kritisch over uitgelaten: “dat zou betekenen dat een voorkeursrecht tientallen jaren kon doorlopen zonder duidelijk perspectief voor de grondeigenaar. Dan hol je de positie van de grondeigenaar uit”, zegt hij. “Ingrijpen in eigendom kan, maar alleen als het zorgvuldig en tijdelijk is en er sprake is van een fair balance tussen het algemeen en het individueel belang”.

Met een zogenaamde Novelle probeert de Minister van VRO nu de scherpste kantjes ervan af te slijpen, maar zij is er wel voorstander van om de termijnen van het voorkeursrecht op te rekken (tot in totaal maximaal 20 jaar). Zij beroept zich daarvoor op ‘signalen’ die zij van gemeenten zou hebben ontvangen dat die termijnen nu vaak te krap zijn om tijdig een volgende stap te zetten in het planologische besluitvormingsproces (om daarmee het voorkeursrecht ‘in de lucht te houden’), maar het ontbreekt aan gedegen onderzoek waaruit de noodzaak van het verruimen van de termijnen ondubbelzinnig zou blijken. Het is momenteel afwachten, hoe het oordeel van de Afdeling Advisering van de Raad van State, vervolgens de Tweede Kamer en daarna de Eerste Kamer over deze Novelle zal luiden.

Veranderende toepassingen

Ondertussen groeit het aantal voorkeursrechten gestaag. De woningbouwopgave dwingt gemeenten om vroeg positie te kiezen. Wie de regie wil houden, moet op tijd in actie komen. Het instrument wordt tegenwoordig bovendien breder ingezet: ook voor energieprojecten en andere maatschappelijke opgaven. Zelfs het Rijk greep er onlangs naar bij het vestigen van een nationaal voorkeursrecht ten behoeve van defensielocaties.

Conclusie

Het voorkeursrecht wordt breder toegepast dan in het verleden met name omdat de ruimtelijke vragen toenemen. Dat is niet vanwege de invoering van de Omgevingswet. Procedureel is er nauwelijks iets veranderd, behalve dat een voorkeursrecht gebaseerd op het omgevingsplan nog maar vijf jaar geldt. Als de Raad de geldingsduur met nog eens vijf jaar wil verlengen, zal hij daartoe een goed gemotiveerd verlengingsbesluit moeten nemen.  De Wet versterking regie Volkshuisvesting zal wel voor een verandering zorgen als  de totale vestigingstermijn wordt verruimd naar maximaal 20 jaar.