Plankosten en legesverordening: soms troebele rechtsongelijkheid

Je staat er niet altijd bij stil, maar vrijwel alle legesverordeningen bevatten leges voor het in procedure brengen van een bestemmingsplan. De kosten hiervoor liggen vaak ergens tussen de € 4.200,- en de € 5.900,-. Hiervoor moet je als ontwikkelaar natuurlijk nog wel zelf het plan maken, onderzoeken laten doen, inspraakavonden organiseren, reactie op zienswijze geven etc.

Ik ben nog geen verordening tegen gekomen waarin staat wat je voor dat geld krijgt, maar misschien ligt dat aan mij. Als je de plankostenscan invult en de wettelijk gereguleerde maximale reductie voor de werkzaamheden van de ontwikkelaar toepast dan blijkt tot mijn verbazing - of niet- dat het toetsen van de werkzaamheden in het kader van het bestemmingsplan ineens vier of vijf keer zoveel kost. Wat gaat nu voor?

Dat blijkt niet eenvoudig. Enerzijds is de superioriteitsregel van toepassing: een regeling van een hoger orgaan prevaleert. Daar staat de posterioriteitsregel tegenover: de jongste regelgeving gaat voor. Beide klinkt logisch, maar wat nou als de nieuwste regelgeving van het laagste orgaan komt? En dat is meestal aan de orde. De meeste gemeenten actualiseren wel hun legesverordeningen, maar de wet aanpassen gebeurt wat minder frequent.

De anterieure en posterieure verordening zijn hierin doorslaggevend. Artikel 122 in de Gemeentewet stelt dat met een anterieure gemeentelijke verordening een gemeentelijke verordening wordt bedoeld die al bestond toen de regeling van een hoger orgaan in werking trad. Gaat die regeling over hetzelfde onderwerp? Dan komt de gemeentelijke ordening te vervallen. Onder onderwerp moet in dit geval niet slechts de materie van de regeling maar ook het motief van de regeling zijn begrepen.

De posterieure gemeentelijke verordening wordt juist vastgesteld nadat er op gebied van het betreffende onderwerp een hogere regeling in werking is getreden. Deze gemeentelijke verordening heeft gelding, mits niet in strijd met de hogere regelingen. Wanneer is een gemeentelijke ordening met een hogere regeling in strijd?

Dit is te vinden in artikel 121 van de Gemeentewet. Bijvoorbeeld wanneer de gemeentelijke ordening rechtstreeks ingaat tegen hetgeen dat in de hogere regeling is bepaald. Of als de gemeentelijke regeling iets wil regelen dat de hogere regeling blijkens haar inhoud, haar strekking en/of de geschiedenis van haar totstandkoming uitputtend had willen regelen. Wil een posterieure verordening gelding hebben dan moet er dus sprake zijn van een rechtens aanwezige aanvullingsbevoegdheid.

Veel legesverordeningen kennen wel een antidubbeltelling. Er mogen geen leges (voor bestemmingsplannen) geheven worden als afdeling 6.4 Wro (Grexwet) van toepassing is. Maar hier zit juist het probleem. Het is in veel gemeenten niet geregeld wanneer afdeling 6.4 Wro van toepassing is, behalve uiteraard wanneer een exploitatieplan van toepassing is. Diverse gemeenten willen bij anterieure overeenkomsten wel de plankostenscan toepassen. De ontwikkelaar is er in ieder geval niet toe gehouden en kan de legesverordening willen gebruiken. Heb je de antidubbeltelling niet opgenomen dan is de verordening onverbindend op dit punt.

Ik sprak over deze kwestie met Evert-Jan van Baardewijk van Metafoor. Zelf gebruikt hij vaak een voorovereenkomst waarin helder staat welk spoor wordt gevolgd of waarin hij werkt met een urenverantwoording en vergoeding. Daarbij kan een kostenplafond worden gebruikt of een minimale vergoeding. Dat dwingt ontwikkelaar en gemeente tot efficientie.

Dit systeem valt en staat natuurlijk bij een tijdregistratie-systeem. Is dat er niet dan is het verstandig om een beleidsdocument vast te laten stellen waarin de gemeente aangeeft hoe ze wil handelen. Mocht je geen voorovereenkomst maken dan is het wel zaak om in de anterieure en posterieure overeenkomst vast te leggen wat partijen doen en ook uit te spreken dat als de ene of de andere partij meer doet dat, dat via vaste regels verrekend wordt.

En ja, het kan soms nog ingewikkelder. Soms fungeert de oude exploitatieverordening ex art 42 WRO nog of de gemeente past in het ene project de plankostenscan toe en in een ander de legesverordening. Dat is rechtsongelijkheid. En hebben we het hier anterieur niet over baatafroming of betaalplanologie? Zeker als de scan meer oplevert dan de gemaakte uren of als je die via de legesverordening in rekening brengt. Het is echt aan te raden dat er toch een onderbouwing van de kosten komt. De gemeente mag immers niet meer dan de werkelijke kosten verhalen.

Wat denk jij?

- Nico Harkes -