'Onvoorziene omstandigheden' bij een SOK: niet altijd grond voor ontbinding

In juli 2009 heeft de gemeente met een Bouwcombinatie voor het woningbouwproject in Kranenborg een samenwerkingsovereenkomst (SOK) gesloten. Daarin heeft de gemeente de inspanningsverplichting op zich genomen om tot vaststelling van een bestemmingsplan te komen, dat de bouw van 27 woningen mogelijk maakte. In die periode waren er echter al duidelijke signalen dat er in de Achterhoek in de toekomst sprake zou zijn van bevolkingskrimp met een sterk verminderde behoefte aan nieuwbouw-woningen als gevolg.

Kort daarop heeft de provincie Gelderland haar beleid aangepast en de gemeenten in deze regio opgedragen om tot bijstelling van hun woningbouwplannen te komen. Die bijstelling was uiteindelijk nogal rigoureus: niet meer dan 5.900 woningen in de regio als geheel, waarvan slechts 385 in de gemeente Bronckhorst. Dat aantal is vervolgens een Regionale woonvisie van juli 2010 vastgelegd.

In die periode heeft de gemeente aan de Bouwcombinatie laten weten dat zij van het woningbouwplan in Kranenburg moest afzien en dat de gemeenteraad dan ook besloten had om de tervisielegging van het nieuwe bestemmingsplan aan te houden. Van uitstel kwam afstel, zo ook bij dit woningbouwplan in Kranenburg.

De Bouwcombinatie sprak de gemeente vervolgens aan op haar inspanningsverplichting om zorg te dragen voor het planologisch kader voor de realisatie van het woningbouwplan en vorderde schadevergoeding. De gemeente, die zich volgens de Bouwcombinatie onvoldoende had ingespannen om het woningbouwplan in Kranenburg wel mogelijk te maken)  verweerde zich met een beroep op onvoorziene omstandigheden (bevolkingskrimp en een beleidswijziging van de provincie), die van dien aard waren dat in redelijkheid niet meer van haar verlangd kon worden dat zij de overeenkomst ongewijzigd nakwam.

De beoordeling: een beroep op onvoorziene omstandigheden wordt niet snel gehonoreerd

De rechtbank Gelderland wees de vorderingen van de Bouwcombinatie af, maar het Hof Arnhem-Leeuwarden oordeelde anders. Volgens het Hof kwam aan de gemeente geen beroep op “onvoorziene omstandigheden” toe, omdat zij ten tijde van de het sluiten van de SOK al op de hoogte was van het risico van bevolkingskrimp in de Achterhoek. Het Hof was het voorts met gemeente eens dat de gevolgen van de verwachte bevolkingskrimp voor haar eigen woningbouwplannen (van 1228 naar 385 nieuwbouwwoningen) onvoorzien waren (niet in de overeenkomst verdisconteerde inzichten die tot een beleidswijziging nopen), maar dat het beroep op onvoorziene omstandigheden niettemin niet kon slagen. Het Hof heeft overwogen dat voor afwijking van het beginsel van een ongewijzigde instandhouding van een (samenwerkings)overeenkomst  voldoende rechtvaardiging moet bestaan en dat die in dit geval ontbrak. Daarbij heeft het Hof (onder meer) zwaar laten wegen dat de gemeente ten tijde van het sluiten van de SOK wist van het risico van bevolkingskrimp en het overleg daarover met de provincie en andere gemeenten in de regio, welke informatie zij aan de Bouwcombinatie heeft onthouden; voorts dat gemeente niet met de Bouwcombinatie in onderhandeling is getreden over een aanpassing van de SOK, hoewel zij daartoe contractueel wel gehouden was, maar alleen heeft gecorrespondeerd over schadevergoeding. De gemeente heeft ten opzichte van de Bouwcombinatie het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden (zie algemene beginselen van behoorlijk bestuur) door onvoldoende rekening te houden met de belangen van de Bouwcombinatie, die zich terecht heeft beroepen op de door de gemeente gewekte concrete verwachtingen. In een dergelijke situatie verliest de overheid meer van haar beleidsvrijheid en dus van haar mogelijkheden om haar beleid te wijzigen, aldus het Hof.[2]

De Hoge Raad heeft het oordeel van het Hof in stand gelaten en daarbij overwogen dat bij de toepassing van art. 6:256 BW (lees: bij de beoordeling vaan een beroep op onvoorziene omstandigheden) nu één keer terughoudendheid moet worden betracht.[3]

Wat valt er van deze uitspraak te leren?

De moraal van deze uitspraak is de volgende. Allereerst is het aan te bevelen dat partijen bij een overeenkomst geen verplichtingen op zich nemen, waarvan onvoldoende vast staat dat deze kunnen worden nagekomen. Dat geldt ook voor een inspanningsverplichting, bij boorbeeld in een SOK om het planologisch kader te maken voor een nieuwbouwplan. In het onderhavige geval had de gemeente beter kunnen volstaan met de inspanningsverplichting om een ontwerp bestemmingsplan in procedure te brengen.

Ten tweede is het aan te bevelen om bij het aangaan van een SOK niet alleen na te denken over wat er goed kan gaan, maar om ook de risico’s goed in kaart te brengen, deze te benoemen en de gevolgen daarvan zo veel mogelijk vast teleggen. Dat dit nodig is blijkt wel uit de uitspraak in de zaak van Bronckhorst: een simpele verwijzing naar het leerstuk van de onvoorziene omstandigheden is niet snel afdoende. In dat kader is ook van belang dat relevante informatie tussen de toekomstige contractspartijen wordt gewisseld. Een discussie met de provincie over de risico’s van bevolkingskrimp is zeker als zodanig te beschouwen. Het is vervolgens aan ieder van de partijen om te bezien hoe daarmee om te gaan en hoe de gevolgen van die risico’s in de SOK moeten worden opgenomen.

Ten derde is het aan te bevelen dat een partij, die naar zijn of haar mening vanwege al dan niet voorziene omstandigheden van nakoming moet afzien, serieus met de andere partij in overleg gaat over de gevolgen daarvan en niet de kop min of meer in het zand steekt. Ook dat heeft de gemeente Bronckhorst in het onderhavige geval opgebroken, zo lijkt uit het arrest van het Hof te moeten worden afgeleid.

Wouter van de Wetering is Rechter plaatsvervanger bij Rechtbank Den Haag​ en voormalig partner bij Kienhuis Hoving advocaten

[1] ECLI:NL:HR:2017:2615

[2] Zie rechtsoverweging 5.8 van het arrest van het Hof, o.m. terug te vinden in de conclusie van Mr. Keus (Parket bij de Hoge Raad), ECLI:NL:PHR:2017:484

[3] Zie rechtsoverweging 3.3.4.