Duurzame gebiedsontwikkeling

Longread: omgevingsplan en circulair bouwen

donderdag 22 juni 2023

Het Rijk heeft een forse ambitie: Nederland Circulair in 2050. Om deze ambitie te bereiken voor de bouwsector is versnelling nodig. Het ministerie van BZK en Cirkelstad hebben daartoe samen met diverse grote gemeenten, Rijkswaterstaat, Rijksvastgoedbedrijf en grote aannemers het convenant ‘Circulair bouwen, Het nieuwe normaal in 2023’ ondertekend.

Omgevingsplan: goed instrument voor versnelling?

Het gaat om een vrijwillige versnelling. De minister wil ook de milieuprestatie-eis van zowel nieuwe woningen als nieuwe kantoren per 1 januari 2025 aanscherpen. Voor de woningbouw wordt onderzocht of de aanscherping van 0,8 naar 0,5 op een eerder moment dan 2030 kan worden gerealiseerd.

De vraag is of de nieuwe wetgeving in het ruimtelijk ordeningsrecht (denk aan het Omgevingsplan) leidt tot versnelling. Of is andere wetgeving een betere route?

Nee, te beperkte mogelijkheden

Onderzocht is of en hoe een verbreding van reikwijdte van het omgevingsplan het hoogwaardig hergebruik van bouwwerken en bouwmaterialen stimuleert. De conclusie is dat zo’n verbreding weliswaar leidt tot meer regels in het omgevingsplan over circulair bouwen, maar dat de mogelijkheden van het omgevingsplan beperkt zijn om hergebruik van bouwwerken en bouwmaterialen te bevorderen.

Beperking 1: juridische basis ontbreekt

Ten eerste is het niet mogelijk om hergebruik van bestaande bouwwerken af te dwingen via gebodsbepalingen in het omgevingsplan vanwege het recht op eigendom, het materiele rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.  Gebodsbepalingen in het omgevingsplan maken inbreuk op het eigendomsrecht van de grondeigenaar. De Omgevingswet en Omgevingsbesluit hebben echter geen expliciete wettelijke grondslag voor de opname van gebodsbepalingen in het Omgevingsplan. Zo’n grondslag is volgens art. 1 Eerste Protocol EVRM[1] juist wel vereist en past binnen het legaliteitsbeginsel. Verder vereist een inbreuk op het eigendomsrecht een “fair balance” tussen het algemeen belang en het fundamentele recht van het individu. De inbreuk op het eigendomsrecht moet dan wel proportioneel zijn. Sommige juristen vinden dat een verplichting tot het in stand houden van een bestaand gebouw om circulaire redenen een ‘te vergaande verplichting voor het omgevingsplan”[2] zou zijn.

Beperking 2: omgevingsplan te globaal omschreven

Ten tweede wordt de flexibiliteit van het omgevingsplan vergroot in vergelijking met de huidige bestemmingsplannen. De Omgevingswet gaat uit van de ‘uitnodigingsplanologie’. Bij deze insteek bepalen overheden op hoofdlijnen en de randvoorwaarden welke ruimtelijk ontwikkelingen mogelijk zijn met het oog op langetermijnprognoses en de te beschermen waarden. Bij dit principe blijft het afwachten hoe de bestuursrechter de globale omgevingsplannen zal beoordelen.

Beperking 3: Bbl begrensd bij maatwerkregels

Ten derde leidt de uitputtende werking van het Besluit Bouwwerken Leefomgeving (Bbl) ertoe dat gemeentes minder regels kunnen stipuleren over circulair bouwen.

Gemeenten kunnen namelijk door art. 4.7 (maatwerkregels) art. 4.160 Bbl via een maatwerkregel in het omgevingsplan een strengere milieuprestatie-eis stellen dan in het Bbl is vastgesteld. Hierbij gelden echter beperkingen:

  • Deze gemeentelijke ambities blijven beperkt tot nieuwbouwwoningen en kantoren, die groter zijn dan 100m2.
  • Een aanscherping moet de gemeente motiveren op basis van de regels van de AWB. De maatwerkregel is namelijk onderdeel van het omgevingsplan, zodat tegen een aanscherping rechtsbescherming openstaat.

Tot slot is het nog maar de vraag hoe lang de ruimte voor maatwerkregels blijft, als de MPG-norm 0.5 wordt.

Bouwtechnisch regelgeving: drie mogelijkheden

Volgens juristen biedt de bouwtechnische regelgeving in vergelijking met ruimtelijk ordeningsrecht meer mogelijkheden om de realisatie van de circulaire bouweconomie te bevorderen.

De stimulans biedt de bouwtechnische regelgeving in de eerste plaats door de milieuprestatie-eis in 2030 te verlagen van 1 (naar 0,8 of 0,5 (Bbl art 4.158 en 4.159)[3]. De regering onderzoekt deze mogelijkheid en lijkt vooralsnog voor deze maatregel te kiezen. Maar er zijn nog twee mogelijkheden:

  • Het opnemen van een aparte circulariteitsnorm in Bbl voor bouwwerken en verbouw. Volgens juristen moeten dan wel voldoende secundaire grondstoffen beschikbaar zijn. Ook moeten de grondstoffen een zeker kwaliteitsniveau te bezitten.
  • De  mogelijkheid om de energieprestatie-eis samen te voegen met milieuprestatie-eis tot één duurzaamheidprestatie-eis voor bouwwerken. Daarbij wegen de circulaire aspecten zwaarder dan bij de huidige berekenmethode. Energie- en milieuprestaties kunnen elkaar namelijk beïnvloeden. Er is dan ook een toenemende behoefte aan een integrale benadering, zodat inzichtelijk wordt wat de totale ‘duurzaamheidsprestatie’ van een gebouw is. Het gaat echter niet om een nieuwe waarde, maar om een verbeterde ‘holistische’ MPG die ook rekening houdt met het energieverbruik van een gebouw in de gebruiksfase.

Voor een harmoniserende integratie van de energie- en milieuprestatie-eisen hoeft dan ook geen nieuwe (duurzaamheids)eis te worden geïntroduceerd in de bouwregelgeving, maar kan de MPG worden uitgebouwd en verbeterd. Volgens de Europese wetgeving is dat juridisch mogelijk.[4]

 __________________________________________________________________________________

Literatuur

 

[1] Artikel 1. Bescherming van eigendom    

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

[2] Circulair bestemmen onder de Omgevingswet. De juridische mogelijkheden van het omgevingsplan om hoogwaardig hergebruik van bestaande bouwwerken en bouwmaterialen te bevorderen.

[3] Artikel 4.158 (aansturingsartikel)

1.Een bouwwerk is zodanig dat de belasting van het milieu door de in het bouwwerk toe te passen materialen wordt beperkt.

2.Als voor een gebruiksfunctie in tabel 4.158 regels zijn aangewezen, wordt voor die gebruiksfunctie aan het eerste lid voldaan door naleving van die regels.

Artikel 4.159 (milieuprestatie)

1.Een woonfunctie heeft een milieuprestatie van ten hoogste 1, bepaald volgens de Bepalingsmethode Milieuprestatie Gebouwen en GWW-werken.

2.Een kantoorgebouw heeft een milieuprestatie van ten hoogste 1, bepaald volgens de Bepalingsmethode Milieuprestatie Gebouwen en GWW-werken.

3.Het tweede lid is niet van toepassing op een kantoorgebouw als de totale gebruiksoppervlakte aan kantoorfuncties en nevengebruiksfuncties daarvan in het kantoorgebouw of in het gebouw waarvan het kantoorgebouw deel uitmaakt kleiner is dan 100 m2.

4.Het tweede lid is niet van toepassing op een kantoorgebouw dat deel uitmaakt van een gebouw met andere gebruiksfuncties dan de kantoorfunctie of nevengebruiksfuncties daarvan.

[4] Juridische mogelijkheden en belemmeringen voor een integrale duurzaamheidsprestatie-eis voor Gebouwen, blz. 2, 24;

naar nieuwsoverzicht