Financiële haalbaarheid duurzame gebiedsontwikkeling in de praktijk

Definitie van duurzame gebiedsontwikkeling

Binnen deze blog wordt het begrip duurzame gebiedsontwikkeling ingekaderd tot een gebiedsontwikkeling waarbij 10% extra groenblauw wordt gerealiseerd ten opzichte van reguliere gebiedsontwikkeling. Onder groenblauw worden openbaar toegankelijk groen en water geschaard. De 10% extra groenblauw is overgenomen uit de publicatie “Groenblauw doet allen goed. Maar de bekostiging kan beter” van de Leerstoel Gebiedsontwikkeling van de TU Delft (Verdaas et al. 2022).

Het begrip duurzame gebiedsontwikkeling wordt in tijd beperkt tot de maximaal voorgeschreven looptijd voor de uitvoering van een grondexploitatie volgens het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) van maximaal 10 jaar. Het BBV hanteert overigens het begrip bouwgrond in exploitatie (BIE) welke gelijk is aan het begrip grondexploitatie.

Ervaringen uit de praktijk

In de praktijk van gebiedsontwikkeling leidt een stapeling van ambities en opgaven zoals een gezonde leefomgeving, de energietransitie en klimaatadaptatie tot een grote druk op het ruimtegebruik. Door de druk op het ruimtegebruik verandert de verhouding uitgeefbare/ niet-uitgeefbare bouwgrond, ook wel de verhouding openbaar/ uitgeefbaar. Het effect is tweeledig. Ten eerste, de inrichting van bijvoorbeeld extra groenblauw kost extra geld. Ten tweede, de afname van het aandeel uitgeefbare bouwgrond leidt tot minder grondopbrengsten. Beide effecten leiden tot druk op de financiële haalbaarheid van de grondexploitatie.

In een ideale situatie leidt het proces van ‘rekenen en tekenen’ tot een optimale toekomstige invulling van gebiedsontwikkeling waaraan eveneens sprake is van een financieel haalbare grondexploitatie. Uit de grondexploitatieberekening blijkt alsdan het resultaat van de gebiedsontwikkeling of een mogelijke verwervingsprijs van een locatie. De grondexploitant kan vervolgens overgaan tot uitvoering van de gebiedsontwikkeling of verwerving van een locatie. Uit ervaring blijkt dat er in de praktijk door partijen veelal wordt gewerkt met oude kengetallen, beleid en gewoontes. Het gevolg is dat een verwacht resultaat of de uiteindelijke verwervingsprijs is gebaseerd op reguliere gebiedsontwikkeling en bijbehorend ruimtegebruik/ aandeel uitgeefbare grond, zie figuur 2.

Figuur 2. Openbaar en uitgeefbaar binnen de grondexploitatie bij reguliere gebiedsontwikkeling (Kon, 2018).

Volgens Verdaas et al. (2022) wordt groenblauw vaak gezien als het ondergeschoven kindje bij gebiedsontwikkeling: ‘Zo wordt groenblauw vaak vooral gezien als kostenpost, vallen kosten en baten van groenblauw zelden bij dezelfde partners en stedelijke (sec rode) projecten krijgen hun business case al bijna niet rond. (Verdaas et al. 2022, pag. 7).’

Redenen waarom de financiële haalbaarheid van duurzame gebiedsontwikkeling onder druk staat worden in het volgende deel uiteengezet.

Financiële haalbaarheid duurzame gebiedsontwikkeling

De financiële haalbaarheid van duurzame gebiedsontwikkeling staat in de praktijk om meerdere redenen onder druk. Gebiedsontwikkeling is complex waarvan in dit deel alleen de belangrijkste onderwerpen met betrekking tot de financiële haalbaarheid worden beschreven. Voor de reguliere gebiedsontwikkeling en duurzame gebiedsontwikkeling zijn voorbeelden van de verschillen in de grondexploitatieberekeningen opgenomen. Aan de hand van de voorbeelden wordt ingegaan op het ruimtegebruik, de kosten- en opbrengstenbegroting en het resultaat van de grondexploitatie. Tot slot wordt ingegaan op de (historische) verwervingskosten, de woningbouwopgave voor betaalbare woningen en de mogelijke rol van de overheid.

Effecten ruimtegebruik

In reguliere gebiedsontwikkeling wordt een verhouding van respectievelijk tussen 40% openbaar gebied en 60% uitgeefbaar gebied als optimaal vertrekpunt genomen. Het openbaar gebied betreft verharding, groen en water op wijk- en buurtniveau. Het uitgeefbaar betreft de uit te geven bouwgrond. Bij duurzame gebiedsontwikkeling wordt het openbaar gebied aangevuld met 10% extra groenblauw waardoor het aandeel uitgeefbaar afneemt. Zie figuur 3, in het voorbeeld neemt het uitgeefbaar 5.000 m² af en nemen groen en water ieder 2.500 m² toe.

Figuur 3. Voorbeeld ruimtegebruik reguliere gebiedsontwikkeling en duurzame gebiedsontwikkeling.

Effecten kostenbegroting

Het groter aandeel openbaar gebied bij duurzame gebiedsontwikkeling vraagt om hogere investeringen. De middelde kosten voor het woonrijp maken nemen in dit voorbeeld af, echter door de toename van het aantal in te richten m² neemt de investering op deze post toe. Daarnaast nemen de benodigde plankosten en de post onvoorzien toe. Hierdoor ontstaan hogere kosten voor de grondexploitatie bij duurzame gebiedsontwikkeling. Het beheer van extra groenblauw is een post die buiten de looptijd van de grondexploitatie valt maar evenwel door de gemeente wordt afgewogen gezien haar taak als beheerder van de openbare ruimte. Zie figuur 4 voor de effecten op de kostenbegroting.

De terugverdientijd van duurzaamheidsinvesteringen in gebiedsontwikkeling is veelal langer dan de looptijd van de grondexploitatie. Er zijn meerdere instrumenten om te komen tot (gedeeltelijke) bekostiging en financiering van bijvoorbeeld investeringen in groenblauw (Verdaas et al. 2022). De inzet van deze instrumenten (mogelijkheden subsidies, fondsvorming, en dergelijke) en praktische toepasbaarheid ervan in de praktijk vallen buiten deze blog.

Figuur 4. Voorbeeld kostenbegroting gebiedsontwikkeling en duurzame gebiedsontwikkeling.

Effecten opbrengstenbegroting

Een kleiner aandeel uitgeefbare bouwgrond leidt tot opbrengstenderving. Het effect van de opbrengstenderving wordt marginaal opgeheven doordat aan de resterende bouwgrond (en de hierop te realiseren opstallen) een hogere waarde wordt toegekend vanwege de betere omgevingskwaliteit bij duurzame gebiedsontwikkeling, zie figuur 5.

Figuur 5. Voorbeeld opbrengstenbegroting gebiedsontwikkeling en duurzame gebiedsontwikkeling.

Effecten resultaat

Een duurzame gebiedsontwikkeling, met daarin 10% extra groenblauw ten opzichte van reguliere gebiedsontwikkeling, leidt tot een onrendabel op de grondexploitatie. De kosten nemen in het voorbeeld toe met circa € 0,37 miljoen en de opbrengsten nemen met circa € 2,25 af. Het saldo/ resultaat op de duurzame gebiedsontwikkeling kent hiermee een onrendabele top van circa € 2,62 miljoen, zie figuur 6.

Figuur 6. Resultaat gebiedsontwikkeling en duurzame gebiedsontwikkeling.

Door de voorbeelden zijn de effecten van duurzame gebiedsontwikkeling op de grondexploitatie inzichtelijk gemaakt. Er spelen meer onderwerpen bij de financiële haalbaarheid, waaronder de (historische) verwervingskosten, de woningbouwopgave voor betaalbare woningen en de mogelijke rol van de overheid.

Verwervingskosten

Gebiedsontwikkeling in stedelijke gebieden kent uitdagingen die de financiële haalbaarheid van de grondexploitatie onder druk zet. Voor de binnenstedelijke gebieden geldt dat de verwerving van gronden en opstallen een hoge kostenpost vormt voor de grondexploitatie. De afgelopen periode 2013-2021 is de verwervingspost toegenomen en loopt deze kostenpost verder op (Stauttener & Boelman, 2021). Het aantal beschikbare locaties voor gebiedsontwikkeling is steeds schaarser, dit leidt tot speculatie, prijsopdrijving en hogere kosten voor verwerving in de grondexploitatie.

Historische verwervingskosten zijn daarnaast gestoeld op principes van reguliere gebiedsontwikkeling. Zie het voorbeeld onder figuren 3 t/m 6, de verwervingspost van reguliere gebiedsontwikkeling is gebaseerd op een saldo-neutrale grondexploitatie. Indien na de verwerving alsnog wordt overgestapt naar duurzame gebiedsontwikkeling ontstaat een onrendabele top, aanvullende bekostiging buiten beschouwing gelaten.

Woningbouwopgave betaalbare woningen

Momenteel is er een woningbouwkopgave om te komen tot een groter aantal betaalbare woningen. Des te groter het aandeel betaalbare woningen in een gebiedsontwikkeling, des te minder de totale grondopbrengsten bedragen. De hoogte van verwerving van de grond en de eisen aan het aandeel betaalbare woningen zijn het meest bepalend voor de financiële haalbaarheid voor de grondexploitatie (Stauttener & Boelman, 2021). De woningbouwopgave geeft eveneens een druk op het ruimtegebruik in de vorm van meer vraag naar uitgeefbare bouwgrond voor betaalbare woningen.

Overheid aan zet?

Als er geen zicht is op een minimaal sluitende grondexploitatie is het atypisch voor een projectontwikkelaar om een plan (verder) te ontwikkelen of te verwerven. Een gemeente is eerder dan een projectontwikkelaar bereid een onrendabel te accepteren op de grondexploitatie (Buitelaar, 2021). De tekorten in de grondexploitatie zijn door gemeentes mede te dekken door bijvoorbeeld externe middelen zoals subsidies van de provincie en/ of het rijk (Verdaas et al. 2022). De Woningbouwimpuls van de rijksoverheid is een voorbeeld van een subsidie die in haar doelstellingen aansluit op de woningbouwopgave voor betaalbare woningen (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2022).

Duurzame gebiedsontwikkeling kent ook kansen die in de praktijk niet altijd worden herkend. Door bijvoorbeeld de implementatie van andere mobiliteitsoplossingen waardoor er minder ruimte nodig is voor de auto en parkeren, hetgeen ten gunste kan komen aan bijvoorbeeld meer groen of uitgeefbare grond. Tot slot is de inzet van subsidies, fondsvorming, en dergelijke instrumenten in deze blog buiten beschouwing gelaten. Kansen die in de praktijk eveneens niet altijd worden herkend.

Conclusie duurzame gebiedsontwikkeling

Een duurzame gebiedsontwikkeling bevat 10% extra groenblauw ten opzichte van reguliere gebiedsontwikkeling en leidt in potentie tot een onrendabele top op de grondexploitatie. De financiële haalbaarheid van gebiedsontwikkeling staat daarbij eveneens onder druk door bijvoorbeeld verwervingskosten en de opgave om te komen een groter aantal betaalbare woningen.

Duurzame gebiedsontwikkeling is kansrijker als kengetallen, beleid en looptijden meebewegen zodat de grondexploitatie financieel haalbaar wordt. En als kansen zoals andere mobiliteitsoplossingen en de inzet van fondsen worden verzilverd. Op die manier kan duurzame gebiedsontwikkeling plaatsvinden en bijdragen aan het tegengaan van de huidige klimaatverandering.

Dit blog is geschreven door ing. William Kon MRICS KRMT RT, docent Grondexploitatie in de Praktijk bij Scobe. William is eigenaar van Konsider b.v., een adviesbureau binnen de gebiedsontwikkeling.